Renegociar ou Nacionalizar as Parcerias Público-Privadas?

As Parcerias Público-Privadas (PPPs), foram um desastre a dois níveis – ficaram desastrosamente caras e serviram para ocultar o despesismo que levou à crise da dívida Portuguesa. Infelizmente, a despesa está feita e nada se pode fazer, há que pagar a irresponsabilidade dos nossos governantes.

No entanto, o seu custo ainda pode ser parcialmente reduzido renegociando as rendas por vencer, nacionalizando as concessionárias ou transformando-as em concessão plena. Qual é a melhor solução?

Antes de responder à questão, convém relembrar porque é que as PPPs foram um desastre financeiro. Em termos simples o que aconteceu é que os Governos da altura em vez de pedir emprestado no mercado às taxas de juro da época (por exemplo 4% a 30 anos) optaram por contratar a construção e exploração de estradas, hospitais, etc. a privados prestando-lhe garantias e assegurando-lhes uma remuneração anual de cerca de 11% por 30 anos. Uma margem financeira desta grandeza era quase um negócio da China para as construtoras e bancos que tivessem o cuidado de fazer o hedging do risco da taxa de juro.

A margem era de tal modo generosa que as construtoras começaram por abusar das tradicionais derrapagens nos preços de construção sem que os seus sócios nas empresas concessionárias (os bancos financiadores) protestassem. Isso só foi possível porque o risco do projecto seria habilidosamente transferido para o Estado através de sucessivas renegociações dos contratos.

Porém, o maior atractivo do negócio não está nos dividendos, mas sim no grau de alavancagem usado na estrutura de financiamento dos projectos. A estrutura de financiamento utilizada permite gerir os projectos como se fossem operações de “buy-out”, em que os investidores triplicam ou quadruplicam o seu investimento em poucos anos através da prestação de diversos serviços a empresas altamente endividadas, independentemente de estas terem sucesso ou não.

Sendo assim, uma eventual renegociação das rendas (alternativa que os concessionários parecem aceitar) não resolve o problema pois os promotores podem facilmente compensá-las com uma redução na manutenção das estradas ou redução dos resultados operacionais. Por isso pensamos que a prevenção das práticas de “buy-out” só pode ser conseguida através da nacionalização das empresas concessionárias e sua transformação futura em institutos ou serviços públicos (ou na sua transformação em concessões plenas com todos os riscos assumidos pelos concessionários).

Para perceber melhor o problema consideremos o caso típico de uma concessão rodoviária. Por exemplo a concessão das Beiras Litoral e Alta (a famigerada IP5, agora denominada A25), com uma extensão de 173 Kms entre Aveiro e Vilar Formoso, e actualmente consolidada na Ascendi, uma empresa do Grupo Mota Engil (60%) e do BES (perto de 40%). A requalificação do IP5 custou perto de 1000 milhões de Euros, financiados em termos concessionais pelo BEI em 470 milhões (garantidos por um sindicato bancário), 385 milhões financiados por um sindicato bancário liderado pelo BES e os restantes 8% (78 milhões de Euros) financiados parcialmente por fundos próprios (51 milhões).

Note-se que os promotores usam um grau de alavancagem superior aos dos bancos (apenas 41 milhões de Euros, ou seja 4.4% de capitais próprios). Como os empréstimos contratados tinham um período de carência de 6 a 7 anos que terminava em Junho de 2008 a empresa aproveitou logo os resultados do primeiro ano de exploração plena (2007) para pagar um dividendo aos accionistas de 12.5 milhões de Euros (isto é, 25% do capital investido).

Como em 2010 o Estado já estava a pagar à Empresa perto de 200 milhões de Euros, basta ao BES e à Mota-Engil prestarem 20% dos serviços que a concessionária necessita para lucrarem por essa via cerca de 15 milhões de Euros/ano. Ou seja, excluindo os dividendos, os promotores podem triplicar o seu investimento em apenas seis anos. As formas como os promotores podem extrair esses ganhos são diversas, incluindo os 275 mil Euros pagos aos corpos sociais em 2007.

Este último custo não é extraordinário quando comparado com outras empresas, mas tem um valor simbólico para os contribuintes. Note-se que, em vez dos 13 Administradores que a Concessionária tinha em 2007 (dos quais 6 executivos), hoje, se ainda tivéssemos a Junta Autónoma de Estradas, a gestão desses Kms de auto-estrada precisaria apenas de um Director de Serviços ou Subdirector Geral que custaria ao Estado menos de 50 mil Euros/ano.

Este simples exemplo mostra como aquilo a que podemos chamar “custos de buy-out” associados à gestão das PPPs podem chegar facilmente aos 30 milhões de Euros/ano. Pode não parecer muito, mas multiplicado por cerca de 40 PPPs temos um custo anual de 1200 milhões de Euros, que podem ser simplesmente poupados através de uma nacionalização das Concessionárias (ou da transformação da PPP em concessão plena no caso das estradas com mais tráfego).

Isto é, os concessionários deviam ter de escolher entre comprar uma concessão plena ou revender a sua concessão ao Estado.

Nacionalizar bem e depressa

O socialismo supostamente liberal de Guterres e Sócrates deixou o país na situação paradoxal de precisar simultaneamente de vigorosos programas de privatização e (re) nacionalização.

As nacionalizações necessárias resultam fundamentalmente das seguintes práticas socialistas: 1) des-orçamentação e fuga aos mecanismos de controlo orçamental; 2) privatização de monopólios naturais; 3) encobrimento do endividamento público e ocultação das despesas públicas; e 4) subsidiação directa e indirecta de negócios privados que são ruinosos para o Estado.

Esta lista de práticas permite-nos enumerar rapidamente as empresas que devem ser re-nacionalizadas.

No primeiro caso, podemos listar todas as sociedades criadas com o objectivo de tornear as regras de contratação pública nomeadamente as sociedades Polis, a Parque Escolar e os Hospitais EP. Esta política de agilizar o Estado é aparentemente razoável, mas na verdade contraproducente porque impede a mais que necessária reforma do Estado. Em particular, impede a criação de regimes transparentes de contratação pública diferenciados para situações específicas devidamente identificadas.

No segundo caso podemos destacar a distribuição de energia das redes de baixa e alta tensão. Embora a privatização de monopólios naturais possa ser justificável quando a sua regulamentação é fácil (por exemplo no caso das redes de alta tensão - REN) o mesmo já não se verifica nas redes de distribuição ao consumidor final onde os problemas de subsidiação cruzada são particularmente relevantes e difíceis de regular. Por isso a EDP Distribuição devia ser separada da EDP e re-nacionalizada através da criação de empresas regionais. Estas são facilmente geridas no sector público, criando simultaneamente condições para uma verdadeira concorrência ao nível da produção de energia.

A terceira prática abrangeu diversos sectores, nomeadamente nas obras públicas, saúde, segurança social e autarquias, mas onde atingiu maiores proporções foi em operações de venda/arrendamento (leaseback), contabilização como receitas da aquisição dos fundos de pensão de diversas entidades (com destaque para a PT) e muito em especial as famigeradas parcerias público-privadas.

Nestas últimas não só se atingiram valores exorbitantes e se empregaram todas as práticas atrás referidas como se chegou ao cúmulo de contabilizá-las como receita em vez de despesa. É por isso uma das áreas prioritárias para re-nacionalização.

Na basta renegociá-las para corrigir a remuneração absurda prevista nalguns dos casos. Na verdade, a continuação da exploração privada das mesmas em condições de monopólio não é a solução mais económica para o Estado. A solução mais adequada passa pela re-nacionalização, uma vez que tal poderá mesmo facilitar o reequilibro do sector bancário.

Finalmente, os casos mais gritantes da prática número quatro encontram-se nos sectores da água, ambiente e energia. Por exemplo, a criação de um monopólio nacional (Águas de Portugal) não favorece a eficiência no abastecimento de água e saneamento mas abre as portas á sua privatização num regime de difícil regulamentação.

No entanto, o caso mais clamoroso está nos subsídios aos produtores de electricidade, que são pagos directamente pelos consumidores e não são contabilizados como despesa pública. No caso das energias renováveis esses “impostos e subsídios” escondidos como taxas chegam a onerar a factura do consumidor em mais de 30%.

Porém, enquanto a re-nacionalização de muitas das entidades criadas pode e deve ser feita de forma expedita através de simples actos administrativos no caso dos monopólios naturais e das PPPs as soluções são mais complexas.

Por isso, nestes casos não são de excluir soluções alternativas mais expeditas, nomeadamente um sistema baseado numa taxa reguladora do nivelamento da concorrência internacional nos sectores básicos da energia, transportes e comunicações.

Infelizmente, no domínio energético (como noutros) o programa de ajustamento negociado com a Troika ficou-se por uma simples manifestação de intenções: “assegurar que a redução da dependência energética e a promoção das energias renováveis seja feita de modo a limitar os sobrecustos associados à produção de electricidade nos regimes ordinário e especial (co‐geração e renováveis) ”.

Portugal precisa, pode e deve fazer mais.