Medidas anticorrupção (1): A nomeação dos dirigentes na administração pública.

Os partidos políticos continuam a pensar que a corrupção se combate com legislação, adotada em vésperas de eleições. Não há nada mais enganador. A corrupção só se combate reduzindo o papel do estado na economia, criando uma cultura anticorrupção, um enquadramento penal desincentivador e uma administração pública independente mas responsável.


O último aspeto prende-se sobretudo com a politização dos quadros dirigentes da função pública de que ainda esta semana tivemos um caso exemplar com a nomeação de quadros da Segurança Social maioritariamente oriundos dos partidos no governo por parte de uma comissão de seleção supostamente independente.


A politização dos dirigentes que tem existido a todos os níveis da administração pública, desde o desporto até aos hospitais, jamais poderá ser eliminada através de comissões, júris ou provas, por mais bem-intencionados que sejam os seus membros (que muitas vezes não o são). A tentação para o nepotismo é inevitável, e qualquer político principiante aprende rapidamente como manipular esses processos de seleção.


A experiência internacional mostra-nos que essa tendência é universal e que apenas pode ser mitigada através de uma separação inequívoca entre os quadros da administração pública e o pessoal de apoio aos políticos.


Os últimos devem ser apenas assessores com um mandato limitado ao dos políticos e escolhidos por estes. Os primeiros terão de ser funcionários de carreira selecionados de acordo com as regras da respetiva carreira e com o nível de formação adequado à função.


Existem basicamente duas formas de atingir esta separação entre os quadros independentes da administração e os quadros de apoio aos políticos: a) com uma administração pública independente do tipo anglo-saxónico à qual se acede apenas através de provas; ou b) recrutando apenas quadros oriundos de escolas de elite selecionadas para esse efeito no estilo da ENA Francesa.


Em Portugal surgiram de forma descoordenada e imperfeita algumas instituições inspiradas no modelo Francês sem qualquer impacto significativo na qualificação e independência dos quadros da administração pública. Entre elas destacam-se instituições como o INA, o CEFA e a Escola de Saúde Pública. A estas vieram somar-se várias licenciaturas em Administração Pública criadas pela maioria das universidades.


Todas estas iniciativas cometem o erro básico de misturar vários níveis de ensino e/ou não fornecerem formação de nível adequado.


Por exemplo, a administração pública precisa de técnicos com formação variada (engenheiros, gestores, economistas, juristas, etc.) para vários níveis hierárquicos que só precisam de formação adicional em administração pública como complemento à licenciatura da sua especialidade. Essa formação deve ser ao nível de uma pós-graduação de seis meses a um ano, nunca ao nível de uma licenciatura. Este tipo de formação devia ser lecionada pelas universidades e ser condição obrigatória para admissão aos concursos da função pública.


Porém, esta formação não deve ser confundida com aquela que devia permitir uma progressão rápida na hierarquia da administração pública.


Os quadros dirigentes da função pública deviam ser selecionadas somente entre os seus quadros que tivessem obtido formação avançada num curso muitíssimo seletivo. Uma espécie de MBA em Administração Pública que só aceitasse estudantes de elite que já se tivessem destacado como quadros promissores.


Não ignoro que nós somos muito propensos a perverter qualquer tentativa de formar elites e por isso preferia um modelo anglo-saxónico. Mas também não posso ignorar que toda a nossa tradição administrativa é de origem Napoleónica. Por isso talvez tenhamos de aceitar um modelo do tipo Francês. O que não podemos aceitar é que não seja pelo menos tão eficiente como o Francês.


Porém, isso jamais acontecerá se não existir uma diferença institucional e funcional entre o pessoal político e o pessoal não político. A permanência de situações dúbias ou excecionais não pode ser aceite.


Só assim teremos condições para ter uma classe dirigente independente e responsabilizada. Esta é uma condição sine qua non para reduzir a corrupção.

Redução de Chefias ou Extinção de Serviços Públicos

A reforma da Administração Pública em curso parece errática, confusa e irreflectida.

Ao começar-se pela extinção de chefias, fez-me lembrar o que seria uma desmobilização militar que fosse feita dispensando apenas metade dos oficiais. Perguntaríamos: então e o que é que acontece aos soldados? Fundem-se os pelotões, esquadrões, etc., responderiam alguns. Seria uma resposta absurda, pois reduzia a eficácia dessas unidades e não resolvia o problema do excesso de militares resultante do final da guerra.

O anunciado processo de fusões de organismos e serviços públicos parece estar a enveredar pelo mesmo caminho, isto é, ignora a inutilidade dos serviços a ser fundidos. É por demais sabido que o excesso de pessoal (overmanning) é uma das principais causas da baixa produtividade nas organizações públicas e privadas.

Como a experiência empresarial demonstra, a fusão de várias entidades é geralmente demorada e muitas vezes ineficaz. Em parte isso deve-se ao facto de que, contrariamente ao esperado, a nova entidade acumula os vícios e não as virtudes das entidades fundidas como resultado do excesso de pessoal e da inevitável luta pelo poder na nova entidade.

Ao despromover de forma cega os dirigentes públicos, antes de estarem organizados os novos serviços, o Governo comete um enorme erro de gestão e uma grande injustiça em relação a esses profissionais (independentemente de serem bons ou maus).

No entanto, a solução era simples. Primeiro decidia-se o modelo organizacional para as entidades fundidas, impondo um sistema de limites quanto ao número de cargos dirigentes. Depois abria-se um concurso interno para preencher esses cargos dirigentes. Aos que não fossem escolhidos devia ser dada a oportunidade de optar por um cargo não dirigente ou por uma rescisão amigável.

Existem dois tipos diferentes de chefias na função pública, aquelas com funções de direcção efectiva e muitas que na prática são chefias desnecessárias. No entanto, as últimas constituíam a única forma de remunerar melhor os funcionários mais qualificados, mais dedicados ou mais favorecidos politicamente. A solução para os segundos é dar-lhes um título honorífico mas desligado da remuneração auferida. Por exemplo, alguns bancos Americanos atribuem o título de Vice-Presidente a todos os funcionários independentemente de ganharem 10 mil ou 10 milhões de dólares.

Desde o 25 de Abril que as Chefias na Função Pública têm sido progressivamente mal escolhidas, maltratadas e mal pagas. Primeiro foram desautorizadas pelas legiões de “boys” que cada Governo traz. Tipicamente, cada novo Governo empregou cerca de 1000 apoiantes, muitos saídos das Jotas ou sem formação adequada, dos quais cerca de 10% acabaram por se infiltrar no quadro de funcionários com funções de chefia em detrimento dos funcionários de carreira. Quando chega um novo Governo o processo repete-se e, apesar de algumas rotações de cadeiras, esses dirigentes foram ficando. Por isso, ao fim de mais de dez governos não é de admirar que a qualidade dos dirigentes seja tão baixa.

Por isso, é lamentável que não se faça primeiro uma reforma administrativa para resolver este problema grave da Administração Pública em Portugal.

No entanto, como esses dirigentes são geralmente mal pagos quando comparados com o sector privado e com as categorias mais baixas, não deixa de ser injusto que os mesmos venham a ser sujeitos a um terceiro corte nominal nos seus salários. Tratar as pessoas de forma injusta é o caminho mais rápido para desmotivar e paralisar as organizações. Precisamente o oposto do que precisamos para emagrecer e modernizar a Administração Pública.